科技创新政策体系框架研究

Writer： admin Time：2023-01-30 Browse：194

　　创新驱动是国家命运所系。党的十八大提出并实施创新驱动发展战略以来，科技创新成为国家发展的核心支撑力量。2021年《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出全面坚持创新驱动发展，将科技自立自强作为国家发展的核心支撑。2021年12月中央经济工作会议部署了包括科技政策在内的七大政策（宏观政策、微观政策、结构政策、科技政策、改革开放政策、区域政策、社会政策），并强调科技政策要扎实落地。科技创新已成为国家宏观层面和各行业、领域发展的主要政策着力点。随着全球主要国家高度重视创新发展并持续颁布出台系列相关政策，科技创新政策（science & technology & innovation policy，STI政策）逐渐成为常见的、重点部署的公共政策类型。

　　（1）虽然STI政策逐渐成为一门独立的政策部类，但尚未形成共识性的政策体系框架，不同部门对其理解有所偏差；（2）各国STI政策具有本国政治特色和科技管理体制特色，在国际交流时缺乏可用于对比分析的、共识性的政策体系框架；（3）随着越来越多的STI政策出台，政策制定者的关注点将逐渐从制定出台向政策评估、优化等方面转移，而政策评估、优化亟需明晰、通识的STI政策体系框架。

　　因此在公共政策的宏观框架下，探讨STI政策体系范畴并提出STI政策体系框架，对于政策的制定、优化和交流具有重要的理论意义。 本研究围绕STI政策体系，探索两方面问题：

　　（1）STI政策范畴的边界及其与其他经济、社会政策的关系；（2）提出一套可用于政策分析的STI政策体系框架，为政策的制定、交流、评估、分析、优化提供理论支撑。

　　在公共政策部类中，科技创新有其独特的运行规律，自20世纪50年代以来，科技创新管理和规制逐渐成为独立的公共管理部类；我国设置了单独的科技管理政府部门推动科技创新发展，在STI政策的制定和实施上保持了较好的延续性。学界认为现代科技政策和公共科技管理始于美国Vannevar Bush1945年的Science：the Endless Frontier报告，之后美国政府通过设立国家科技基金计划、建立科技决策体系、颁布法律法案形成了现代科技管理体制架构。此后，全球STI政策相继出现，并逐渐围绕“研发链”“技术经济系统”等创新组织范式呈体系化发展，政策目标也从单一经济绩效目标向包容性创新的社会目标拓展。在此过程中，全球主要国家对科技创新的认识经历了从“科学（science）”到“科技（science and technology）”再到“科技创新（science, technology and innovation）”的过程；该过程体现了对科技发展认识的演进，同时也体现了不同阶段STI政策与管理的重点，即STI政策从最初推动对科技规律的发现、促进科技发展到科技对经济、社会发展的驱动作用，并逐渐成为独立的公共管理部类。

　　自20世纪50年代以来，主要国家陆续出现了科学政策、技术政策和创新政策，并以此规范、推进研发和创新活动；虽然从学术层面看，科学政策、技术政策、创新政策有着较为明确的概念和内涵边界，但随着政策实践中对于三方面政策使用的持续融合，三者之间的界限也较为模糊，目前更倾向于用科技创新（STI）政策来表示这一类公共政策。当前，我国STI政策已经成为国家宏观、各行业、领域发展的重要着力点，并持续推动了STI政策体系的丰富和发展，形成了覆盖科技研发、成果转化、技术经济、新技术产业等科技创新各环节的政策体系。统计数据显示，截至2010年我国STI政策达到4700篇，预计目前可达到6000多篇。虽然STI政策逐渐成为一个独立的政策单元，其边界和内涵也在不断地清晰，然而围绕我国STI政策体系边界和框架的相关研究仍处于起步阶段，尚未提出明确的STI政策体系框架，也远未形成共识。

　　STI政策内涵可以从两个层面探讨，一方面是具有公共政策的一般性内涵，即由执政党、政府、相关组织制定，其范畴从法律、法规，逐渐泛化为用于服务社会政治、经济、文化目标而制定的一系列具有直接约束力的行为规范、行动准则和活动策略，其政治属性是对全社会价值权威的分配；二是具有科技创新特征性内涵，STI政策是用于引导、激励、支持创新活动及其成果应用的行动准则和措施，是通过促进科技与创新活动，支撑经济社会发展的一类公共政策。

　　本研究细致考察了创新系统、创新过程以及创新产出等方面，探索提出STI政策体系的范畴（如图1所示）。

　　STI政策总体处于创新系统范畴中。创新系统（innovation system）是描述创新组织形式和创新过程的理论模型，是创新主体通过要素流动链接形成系统结构。一般认为创新系统包括知识、技术本身创新的研发系统，以及将科技作为生产要素并与生产条件融合产生经济绩效的技术经济系统。总体看，STI政策是凝聚在创新系统中，对于创新主体、活动、要素、环境、价值进行规制和调节的系列政策；随着创新系统逐渐演化成为国家创新系统、区域创新系统、产业/行业创新系统，STI政策也逐渐演变为国家、区域、行业/产业层面的STI系列政策。

　　STI政策整体驱动了科技研发和技术经济的发展。围绕科学、技术的研发系统和围绕生产要素、生产条件的技术经济系统整体支撑了创新系统的绩效与产出。其中研发系统的科技成果是技术经济系统的核心生产要素，同时也成为研发系统和技术经济系统的重要链接点。用于规制或调节研发系统、技术经济系统的各项政策，如分配研发投入、规制研发主体、配置生产要素、优化研发和生产条件的各项政策，构成了STI政策体系的主体内容。

　　STI政策调节了创新系统与经济、社会间的关系。创新系统的产出推动了经济社会的发展，同时经济和社会环境也反向影响创新系统。创新系统的创新活动直接产生了经济绩效和社会效应。经济绩效是创新系统最为主要和直接的产出，其主要体现在生产效率、产业竞争力和经济绩效的提升；社会效应主要体现在公平、健康、美好、绿色、可持续的社会福祉。另一方面，经济和社会环境同样反馈影响创新系统的创新绩效。因而，STI政策同时调节创新系统对于经济和社会的影响，其主要作用是促进正向的作用，限制负面影响，如通过STI政策调节社会的不公平、贫富分化等社会问题。当前全球STI政策重心正在从聚焦经济绩效（经济效益）向包容性创新、可持续发展（社会效应）的方面转移。

　　随着STI政策逐渐集聚成为较为明确的政策体系，形成共识性的政策体系框架可为政策制定、分析、评价、交流提供方法工具。总体看，当前STI政策体系框架的研究仍处于起步阶段，引起了研究者和政策实践者的重视，相关学者进行了不同视角的探讨和研究，但未能满足各方需求，更未形成共识，进一步的研究仍需开展。

　　贺德方等提出了我国宏观科技管理部门视角的STI政策体系框架，该框架分为要素政策、主体政策、完善机制政策、产业创新政策、区域政策、创新环境政策、开放创新政策和系统反馈政策8个维度；该框架可将科技部所部署的相关政策进行梳理和分类，且该框架也可与科技部内设司局部门实现较好地对应。基于该STI政策体系框架，一方面可用于政策分析的查漏补缺，为未来科技政策的制定提供方向；另一方面该体系框架从理论层面阐述了科技部政策部署的逻辑，推进了我国STI政策体系框架的形成、讨论和共识，也极大程度地推动了政策的扎实落地。总体看：

　　第一，该STI政策体系框架主要用于科技部部署的相关政策分析，而宏观STI政策体系包括执政党组织、立法、行政机关等主体所颁布的所有相关政策，因而该框架不能较好适用于宏观STI政策体系；

　　第二，该政策体系框架较多地基于科技部内设部门分工，而用于跨部门、跨国别交流需要更为通识的政策体系框架；

　　第三，该STI政策体系框架相对单一，如未能对政策类型进行分类，而将法律/法规/规章、规划、纲要、计划、措施、办法、意见等不同类型政策分类对于政策分析评估具有重要意义。

　　随着科技创新成为全球主要国家和各行业、领域的主要政策着力点，STI政策所涉及的国别、部门更为广泛，且STI政策涵盖法律/法规/战略/纲要/方案/意见（Law/Act/Regulation/Program/Project/ Plan/Initiative）等多样化的载体，因而仍需进一步探讨构建多视角、通识性的STI政策体系框架，以满足决策者和政策研究者的多方面需要。

　　由于STI政策总体是围绕科技创新的组织与活动部署的，因而基于创新系统结构和创新过程环节的政策体系框架是最为直接的分析者视角的政策框架。刘立提出的科学使命型、技术使命型、科学扩散型、技术扩散型的四分类科技政策框架，其中将STI政策分为科学政策和技术政策，体现了创新过程的分类思想。康捷等、袁永等提出了基于创新过程的STI政策体系框架，包括“创新资源—研究开发—成果转化—应用扩散—市场化”5个维度；这类框架基于技术经济视角，重点围绕技术产业化和市场化的发展路径构建了政策框架。

　　基于创新过程的STI政策体系框架可以较好的支撑创新过程的分析、服务创新管理，是政策分析者视角的体系框架。然而随着创新范式的演进和发展，STI政策框架逐渐从链式创新向创新系统、创新生态等新的创新模式转变；另一方面，围绕技术经济链式创新的政策框架在科技研发和社会效应两环节均有缺失，成为通识的STI政策体系框架仍需进一步发展完善。

　　从公共政策视角看，创新主体是STI政策的实施主体，因而围绕创新主体的STI政策框架可较为直接地分析创新活动的实施。较为典型的是OECD在2014年发布的Science,Technology and Industry Outlook 2014，该报告提出了围绕政府、高校/公共研发机构、商业部门三方面主体的STI政策框架，并从政府创新治理、高校/公共研发机构创新和企业创新三方面分析、对比、评价了不同国家的创新活动和创新政策。

　　一方面OECD提出的围绕创新主体的政策分析框架较好地用于不同国家STI政策的解析和对比，解决了跨国别政策交流、对比、研究的问题；另一方面该STI政策框架体现了系统创新的范式，在不同创新主体政策分析中，从系统论的输入端（科学发现、技能、技术、创新）、输出端（经济、环境和社会）和环境端（宏观经济、国际竞争、知识产权、全球化、市场）分析，相比较链式创新的逻辑框架有了较大的进步。

　　总体看，该框架仍属于较为粗线条的逻辑框架，可较好用于宏观层面国别间分析，但用于更加精细的政策交流、评价、研究中仍显不足，且不同研究者在使用时可能存在较大的偏差，仍需发展多维度的政策体系框架。

　　上述单一维度的政策体系框架不能适用于多方政策研究者和实践者，通识性的框架应是综合型、多维度的。较为典型如赵筱媛等提出了基于政策工具视角的四维公共科技政策分析框架，包括：

　　其中，前三个维度可以构成一个空间定位结构，第四个维度将具体的政策工具分为基础层、政策工具的组合（综合层）、宏观的战略规划（战略层）。基于政策工具视角的STI政策分析框架为政策解构、分析提供方法论支撑，该框架或基于该框架的变构体已经较多地用于政策解构与量化分析等研究，如董石桃等的区块链政策文本分析、黄萃等的税收优惠政策文本分析。该框架各维度的逻辑设计总体围绕产业经济链和科技链部署多样化的政策工具类型，体现了链式创新的政策框架，适用于技术经济相关政策的解构与分析，但由于链式创新范式已经向创新系统范式转化，STI政策体系框架也应进一步修改设计。

　　总体看，通识性政策框架应采用多维度设计，但各维度的分类应根据需求进行调整和个性化设计，如黄新平等用于科技金融政策分析的二维框架是政策工具分类（供给/需求/环境）和作用场域分类（种子期/初创期/成长期/成熟期）。政策工具类型作为分类维度可较好用于政策分析，在政策文本的解构和量化研究中有着较为广泛的应用。政策分析者视角的政策框架各维度主要根据政策分析者需求和创新范式进行设定，如赵筱媛等提出的围绕产业链和科技链的分类充分体现了纳入分析政策范围相对集中和链式创新的特点，但构建通识性的宏观STI政策体系框架应适用于大范围的STI政策，并体现政策目标导向和逻辑框架的转变，即从链式创新向系统创新、包容性创新的转变。

　　随着创新组织和创新范式的发展，STI政策导向和政策着力点随之发生变化，对应在政策框架上应进行相应的方向性调整。英国苏塞克斯大学科学政策研究中心（Science Policy Research Unit）前主任Johan Schot等从历史视角阐述了3个STI政策框架：

　　框架一，源于20世纪50年代的线性增长型创新。自Vannevar Bush的Science:the Endless Frontier报告提出后，政府利用科学技术促进经济繁荣的发展理念逐渐形成，基于科学的工业、提升要素生产率等现代经济增长模式逐渐形成，发展目标是培育面向大规模生产和消费的社会技术体系；相关STI政策重点是促进政府对科学研发投入、促进技术创新，支撑经济持续性增长，较多体现了从研发投入到经济增长的线性模式。

　　框架二，源于20世纪80年代的国家创新系统。20世纪80年代后，全球经济竞争加剧，通过建立国家创新系统促进知识的创造和商业化发展实现企业竞争力的提升，成为主要的创新管理组织形式，该框架下STI政策着力点是构建创新簇和网络、促进主体间知识学习与传递、激活企业家精神、建设技术极/科学中心/区域创新等方面。从框架一到框架二体现了线性创新向交互、网络式创新的转变。

　　框架三，近10年围绕可持续发展的变革性创新。由于上述两个框架均无法解决发展的不公平和可持续发展的问题，因此呼吁更具包容性的创新政策，该框架下STI政策旨在消灭贫穷、减少不公平、应对全球气候变化，促进形成包容性、可持续性的生产和消费系统。Johan Schot等提出的历史维度的3个STI政策框架的意义在于指出了STI政策的目标导向和逻辑框架，即从链式创新、创新系统向包容性创新发展，但未提出STI政策框架的具体结构。

　　总体看，STI政策体系框架是政策研究和实践者都高度关注的问题，但仍处于初期研究探讨阶段，尚未提出较为明确、共识性的框架结构，相关研究仍需进一步开展。从政策制定者视角，亟需构建更为通识性的STI政策框架，以更好用于部门间交流和协同；从政策分析者视角，STI政策框架应较好地用于政策传递、演进、评估、优化等方面的研究；清晰的政策框架应较为明确的反映STI政策目标导向，以及STI政策与其他经济社会政策的边界与关联；最后，需要一个多维度、综合性的STI政策体系框架，可同时适用于政策制定、政策实施、政策研究等多方面应用需求。

　　当前围绕STI政策体系框架的相关研究均旨在探索构建一个被更为广泛的，使用者接受、更简洁、通识性更强的政策体系框架。本研究从STI政策体系框架的需求方视角，探讨从政策分析视角、政策制定视角、政策执行视角、政策目标视角构建四维度的STI政策体系框架（如图2所示）。

　　政策分析者是STI政策框架最主要的关注者，从政策分析视角看，政策类型是首要的分析维度。考察国内外STI相关政策，政策类型可分为三个层级，第一层级是强制性的法律、法规和部门规章，第二层级是宏观部署的规划、纲要、计划等相关战略，第三层级是落实实施的措施、办法、意见等方案。

　　（1）强制性政策。欧美国家和地区由于特有的国家政治体系，其政策部署更多地是以法律、法案和法令的形式，如美国United States Innovation and Competition Act of 2021、21st Century Cures Act、National Quantum Initiative Act等。我国科技立法也取得了长足的进展，较为典型的如《专利法》（1985年颁布、2020年第四次修订）《技术合同法》（1987年）《科学技术进步法》（1993年颁布、2021年第二次修订，科技基本法）、《促进科技成果转化法》（1996年颁布、2015年修订）、《科普法》（2002年）、《生物安全法》（2020年）；国务院行政法规如《国家科技奖励条例》《生物技术研发安全管理条例》《计算机软件保护条例》《集成电路布图设计保护条例》等系列行政法规。

　　（2）宏观战略是以战略、纲要、规划、计划为载体，进行方向指导、宏观部署、资源配置等相关的政策。较为典型的如《美国创新战略》《日本科技创新综合战略》《日本综合创新战略2019》《欧洲2020》《地平线欧洲》《德国高技术战略》《英国促进增长的创新与研究战略》《俄罗斯至2020年创新战略》《俄罗斯联邦科学技术发展战略》等。我国在科技创新战略方面有较为全面的部署，如《国家中长期科学和技术发展规划纲（2006—2020年）》《“十三五”国家科技创新规划》《国家创新驱动发展战略纲要》《“十三五”卫生与健康科技创新专项规划》《“十三五”生物技术创新专项规划》《“十三五”生物安全创新专项规划》等。

　　（3）落地实施政策是在宏观战略的部署下，推动政策意图实施的各类政策，包括措施、办法、意见、规定、方案等。如科技部围绕科研机构改革、科技计划管理、科技经费与财务管理、科研基地等部署了《关于深化项目评审、人才评价、机构评估改革的意见》《关于进一步加强科研诚信建设的若干意见》《国家科技重大专项（民口）管理规定》《国家重点研发计划管理暂行办法》《关于深化中央财政科技计划（专项、基金等）管理改革的方案》《关于深化项目评审、人才评价、机构评估改革的意见》等系列落地实施政策。

　　政策工具是处于政策决策和制定者视角，为达到某方面政策目标所采取的手段，该视角下的政策是工具的载体，而政策的工具性研究集中在将政策意图转变为可操作的过程上去。从宏观公共政策角度看，STI政策是政策制定者为推动科技创新而对社会公共资源进行的分配，是落实政策制定者的政策意图的手段方法，相关政策是达到施政目的的某方面工具。

　　政策工具有若干分类方法，如较为常用的供给/需求/环境分类，此外还包括管制类/激励类/信息传递类、规制性/非规制性/开支性/非开支性等多种类型。政策工具维度的STI政策分类可为政策的制定、评价、优化、计算等方面提供方法性的支撑。由于供给/需求/环境已经作为框架模型较多地用于STI相关政策分析，因而本研究的政策工具维度也采用较为通识性的供给面/需求面/环境面三分类框架。供给面政策是指创新要素的供给，包括人力资源、投资、平台/基地、设施等相关政策；需求面政策是指经济需求和社会需求的拉动，主要包括消费端的采购、消费刺激/管制、社会福祉需求拉动等方面政策；环境面政策是指研发环境和技术创新环境，主要包括科研价值观（科学家精神、企业家精神）、道德、文化、知识产权等方面的政策。

　　创新主体是STI政策的执行主体，从创新主体维度分类可为了解创新过程、开展创新管理提供最为直接的分析视角。OECD在2014年Science,Technology and Industry Outlook报告中分析、评价、对比OECD成员国间STI政策中采用的分析框架就是基于政策执行者的创新主体视角，分别研究了政府、高校和公共研究机构、研究院所、企业等在创新活动中所执行、实施的相关政策部署。

　　基于创新主体的政策分析是政策评价、创新管理的重要方面，因而本研究从政策执行视角提出创新主体的分类维度。该分析维度将创新主体主要分为政府、公共研究机构（高校和科研院所）、企业、科技服务机构等方面。政府部门作为创新主体主要是制定实施战略引导、资源配置、创新基础设施和环境建设等方面政策；高校主要落实执行基础研究、人才培养等方面的政策；科研院所主要聚焦实施技术研发、技术扩散与转化等方面政策；企业主要实施技术创新、新技术产品及商业化、产业与技术竞争等方面政策；科技服务主体主要落实提升研发效率和成果转化效率等方面政策。

　　政策目标分析维度可以较好地将STI政策体系与经济、社会政策进行衔接、融合。政策目标视角将STI政策分为经济导向、社会导向两类。自20世纪50年代起，全球主要的STI政策均主要围绕经济绩效、生产效率、消费、商业/市场竞争力开展部署：近10年以来随着绿色发展、可持续发展、公平发展、包容发展理念的提出和牵引，STI政策制定、分析未来进一步向可持续、包容性发展的社会目标有所侧重。

　　STI政策逐渐成为我国宏观发展及各行业、部门贯彻落实创新驱动发展的主要政策类型，同时也是全球主要国家高度关注和重点部署的政策类型。研究构建符合政策研究、实践等多主体的STI政策体系框架可以为政策的制定、交流、评价、优化提供重要的方法支撑。本研究在考察公共政策、创新系统和STI政策各相关主体的基础上，初步提出STI政策体系的范畴和边界，并探讨提出基于政策分析、政策制定、政策执行、政策目标四视角的STI政策体系框架结构，该框架围绕政策相关主体的需求，可为未来STI政策的体系化发展提供理论参考。

　　贾晓峰，中国科学技术信息研究所副研究员，博士，主要研究方向为科技政策、科技情报；胡志民，北京协和医学院卫生健康管理政策学院常务副院长，研究员，博士，主要研究方向为科技管理、卫生管理。本文刊发于《科技管理研究》杂志2022年第15期。文章观点不代表主办机构立场。

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